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《天津市控制地面沉降管理办法》解读

新闻日期: 2014-07-29    文章来源: 经济法规处

            第一章  总 则
  第一条  为有效控制地面沉降,防治地质灾害,保障经济社会可持续发展,根据《地质灾害防治条例》(国务院令第394号)等法律、法规规定,结合本市实际情况,制定本办法。
  【解读】本条是关于立法目的和立法依据的规定。
  天津市地处沿海,海拔低、地质条件复杂而脆弱,地面沉降是我市最主要的地质灾害。地面沉降具有不易被察觉、缓变、累积及不可逆的特性,会造成地面安全高程损失、河道行洪和排沥能力降低、风暴潮危害加重、影响轨道交通运行安全等一系列灾害,直接影响我市经济社会发展。我市从上世纪80年代初开始治理地面沉降,经过30年的努力,控制地面沉降工作(以下简称“控沉工作”)初见成效,地面沉降得到有效缓解,但由于历史原因和诸多现实因素,我市的地面沉降形势依然严峻。
  控沉工作是一项综合系统工程,涉及到地面沉降调查和灾害评估、地面沉降监测和预警、地下水(含地热水)资源管理、城市建设工程管理、地面沉降技术研究等诸多方面。为了满足控沉工作的现实需要,根据依法行政的精神,制定出台《天津市控制地面沉降管理办法》(以下简称《办法》),以期通过地方立法规范和协调相关工作,形成合力,保障我市控沉工作取得实效。
  地面沉降是地质灾害六大灾种之一,《办法》主要依据国务院《地质灾害防治条例》进行细化。同时参考了2009年市人民政府《关于进一步加强我市地面沉降控制工作意见》以及2012年国土资源部和水利部联合印发的《全国地面沉降防治规划(2011-2020)》和《关于贯彻落实<全国地面沉降防治规划(2011-2020)>的通知》。
  第二条  本办法所称地面沉降,是指由于自然因素或者人类工程活动引发的地下松散岩层固结压缩并导致一定区域范围内地面高程降低的地质现象。
  【解读】本条是关于地面沉降的概念解释。
  《全国地面沉降防治规划(2011-2020年)》(国土资发[2012]43号)前言部分对地面沉降作出解释:“地面沉降是指由于自然因素或人类工程活动引发的地下松散岩层固结压缩并导致一定区域范围内地面高程降低的地质现象,是一种缓变性地质灾害”。
  理论上,自然因素引发的地面沉降主要包括:地壳构造运动产生的地面沉降;松散地层在自重压力下压密固结产生的地面沉降。人为因素引发的地面沉降主要包括:对地下流体(包括地下水、地热水、石油、天然气)资源的开采产生的地面沉降;地面荷载重压引发的地面沉降;建设工程需要疏干抽排地下水引发的地面沉降;地下采空作业造成的地面沉降。
  造成我市地面沉降的主要原因是地下水的过量开采。地下水开采引发地面沉降的机理:过量抽取地下水,含水系统中的水释出,粘土层浮托力减小或丧失,破坏了土体原有的平衡状态,孔隙水承担的一部分压力转移给了粘土中的土体颗粒,使颗粒有效应力增大,土体颗粒间的孔隙被压缩,从而引发地面沉降。
  第三条  在本市行政区域内从事地面沉降监测、防治及其管理等控制地面沉降(以下简称控沉)活动,适用本办法。
  【解读】本条是关于适用范围的规定。
  从效力等级来看,作为地方政府规章,《办法》适用的地域范围为天津市行政区域。从规范内容来看,作为针对控沉工作的专门规定,《办法》所调整的内容包括地面沉降监测、预防、治理、监测设施和治理工程的保护等。在本市行政区域内开展控沉活动,均应遵守本《办法》。
  随着历史的进程和条件的变化,我市控沉工作内容及其规范也在不断发展和完善。20世纪80年代至90年代中期,随着引滦通水后,我市针对中心市区和塘沽区实施了用滦河水替代地下水的控沉计划,地面沉降在一定程度上得到了控制。20世纪90年代末至本世纪初,控沉工作的重点转到了沉降监测网和管理长效机制的建设上,建立了覆盖全市的地面沉降监测网。2001年通过职能调整,实现控沉、地下水、节水工作统一管理,充分发挥了水行政主管部门开展控沉工作的优越性。2003年以后,控沉工作增加了会商、约谈通报、联席会议、取水预审、综合考核等制度以及推进法制化建设和深化科研等内容。
  第四条  本市控沉工作遵循全面规划、区域联动、预防为主、防控结合的原则。
    【解读】本条是关于控沉工作原则的规定。
  工作原则即为某一领域中在一定时期内指导各项工作的基本准则,也是制定各项具体政策必须体现的指导思想。在总结多年来控沉工作的基础上,本条确立了全面规划、区域联动、预防为主、防控结合的工作原则,这既是本市开展控沉工作必须遵循的总原则,也是《办法》各项制度的指导思想,对进一步做好控沉工作具有重要意义。
  全面规划,是指对控沉工作进行全面、长远、整体的思考、考量,并对控沉工作做出整体设计。控沉工作涉及地面沉降调查和灾害评估、地面沉降监测和预警、地下水(含地热水)资源管理、城市建设工程管理、地面沉降技术研究等诸多方面,是一项跨学科、跨部门的综合系统工程。因此,进行规划要在内容上、时间上、空间上以及部门权责上尽量做到全面、细致,在综合规划、专项规划以及工程措施、非工程措施等方面做到统筹兼顾。
  区域联动,是指在一定的地域范围内,打破行政区划的界限,根据地面沉降的内在关联性和地理空间的邻近性,对发生地面沉降的地区进行区域间联合与协作,通过信息共享、交流研讨,同步采取举措,形成合力,共促控沉目标的实现。我市的区域联动主要包括两个层面:一是与华北平原区内省市间区域联动;二是市内各区县、各乡镇之间区域联动。
  预防为主、防控结合,是指在控沉工作中,既要注重“控”,更要注重“防”,这一原则把控沉工作最主要的两个基本手段——预防和控制有机地结合起来,使控沉工作更具针对性和可操作性。这里的“控”主要是指控制地下水、地热水开采及开展地下水、地热水回灌等地面沉降的治理;“防”主要是指沉降监测、信息发布及预测预警、地下水取水控沉预审、地面沉降灾害危险性评估、疏干抽排地下水建设工程地面沉降防治措施备案、科普宣传等。为了有效控制地面沉降发生或者使已发生地面沉降区域地面沉降不再加剧,最大限度减轻地面沉降灾害损失,预防为主、防控结合的指导思想必须贯穿于控沉工作的各个环节。
  第五条  市和区县人民政府应当加强对控沉工作的领导,将控沉工作纳入本级国民经济和社会发展规划和计划,组织有关部门采取措施做好相关工作。
  【解读】本条是对市和区县人民政府控沉工作责任的规定。
  控沉工作具有艰巨性、长期性、广惠性和公益性的特点,且不具有营利性,因此必须发挥政府的组织引导作用,通过运用经济、技术、行政、法律等各种手段,加强组织领导和各部门协调配合,才能取得成效。
  国民经济和社会发展规划和计划,是经济社会发展的蓝图,是各项工作的纲领,是政府履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职责的重要依据。作为政府的一项重要职责,控沉工作应当纳入国民经济和社会发展规划和计划,其开展应与本市经济社会发展有机结合起来。
  第六条  市人民政府建立的控沉工作领导机构通过定期召开会议,通报地面沉降控制情况,及时研究解决控沉工作中的重大问题,督促有关部门落实地面沉降的防控责任。
  【解读】本条是关于控沉工作协调机制的规定。
  控沉工作的开展,需要调动政府多个部门和有关单位,乃至全社会的力量。这就需要通过建立专门的领导机构,加强对控沉工作的组织领导,建立健全控沉工作体系和长效机制。
  我市成立的控制地面沉降工作领导小组,由市长任组长,主管副市长任副组长,市水务局、市发改委、市经委、市建交委、市农委、市规划局、市财政局、市物价局、市国土房管局和各区县人民政府等为成员单位,每年年初召开会议,通报上一年度地面沉降控制情况,协调解决控沉监测、防治工作中的重大问题,布置当年控沉工作涉及到的各个成员单位的地面沉降相关的工作目标。
  第七条  市水行政主管部门负责本市控沉管理工作,承担市控沉工作领导机构的日常工作,并直接负责市内六区的控沉工作。
  区县水行政主管部门依职责负责本行政区域内控沉工作。
  发展改革、建设交通、规划、国土房管、财政、农业等部门,应当按照各自职责,做好相关工作。
  【解读】本条是关于各部门有关控沉工作职责的规定。
  由于造成我市地面沉降的主要原因是地下水的过量开采,为更好地将控沉措施落到实处,市委、市政府于2003年将控沉降职能划归市水务局,实现了控沉与地下水资源开发利用的统一管理,并在“三定”方案中明确市水务局“负责全市控制地面沉降管理工作”。因此,《办法》明确市水行政主管部门负责本市控沉管理工作,并承担市控沉工作领导机构的日常工作。具体包括:制定相关政策、制度、技术标准和规程规范并监督实施,编制全市控沉工作规划和年度地下水开采地面沉降控制指标并组织实施,编制全市年度控沉专项资金安排意见并组织实施,组织全市地面沉降防治工程的建设和管理,负责全市基坑排水地面沉降防治措施方案的备案管理工作,组织实施全市地面沉降监测工作,负责全市地面沉降监测设施的管理,监督全市地面沉降区开采地下流体(地下水、地下热水、石油、天然气)的地面沉降控制工作,组织推动控沉工作的科研、宣传教育、技术交流、培训及合作事宜,承担市内六区控沉管理工作、指导区县控沉管理工作,并承担天津市控制地面沉降工作领导小组办事机构日常工作。其中,市水行政主管部门直接负责市内六区的控沉工作,主要是做好市内六区地面沉降的现状调查、年度控沉工作计划的编制、市内六区地面沉降监测设施的巡查维护等工作。
  区县水行政主管部门负责本行政区域内控沉管理工作,并接受市水行政主管部门的指导、监督和考核。区县水行政主管部门在职责范围内做好本行政区域内以下工作:编制控沉工作规划和年度控沉工作计划,并组织实施;编制年度控沉专项资金安排意见,并组织实施;组织区县财政出资的地面沉降防治工程的建设和管理;负责基坑排水地面沉降防治措施方案的备案管理工作;监督地面沉降区开采地下流体(地下水、地下热水、石油、天然气)的地面沉降控制工作;负责地面沉降监测设施巡查维护;组织推动控沉工作的科研、宣传教育、技术交流、培训及合作事宜。
  此外,根据市人民政府《关于进一步加强我市地面沉降控制工作意见》(津政发【2009】16号)的要求,发展改革、建设交通、规划、国土房管、财政、农业等各有关部门要密切配合,共同开展地面沉降联动控制工作。包括理顺各种水源供水价格,通过发挥经济杠杆作用,抑制地下水资源的过度开采;加强对城市建设基坑排水的管理,严格核定控沉基坑疏干排水量,最大限度地减低基坑排水、地下空间开挖、大面积堆载等工程建设对地面沉降产生的影响,预防和减少工程性地面沉降;加强城市规划中地面沉降的管理,采取措施有效控制中心城区和滨海新区的建筑容积率,使由于高层建筑重压引发的地面沉降降至最低;加强地热水和矿泉水开发利用的管理,加大取用地热水的回灌力度;多渠道安排资金,为控沉工作的开展提供资金保证等。
  第八条  市人民政府设立控沉专项资金,主要用于:
  (一)市控沉规划确定的地面沉降监测设施建设及维护;
  (二)地面沉降监测、勘查;
  (三)地面沉降防治、研究;
  (四)区县控沉措施补助。
  控沉专项资金纳入市财政预算,专款专用,并接受财政、审计部门的监督。
  区县人民政府应当将控沉工作所需经费纳入本级财政预算。
  【解读】本条是关于控沉专项资金的规定。
  根据《全国地面沉降防治规划(2011-2020年)》的要求,“防治工程经费主要由地方财政投入;……发生地面沉降的区域内地方政府要把地面沉降防治投入纳入财政预算”,《国土资源部、水利部关于贯彻落实<全国地面沉降防治规划(2011-2020年)>的通知》(国土资发[2012]107号)要求“各地要按照《地质灾害防治条例》等有关规定和要求,积极会同财政主管部门,建立多元化、多渠道的投入保障机制,……并纳入年度计划和财政预算,确保地面沉降防治和地下水超采治理工作的需要”,因此,本条结合本市实际情况,明确将市控沉专项资金纳入市财政预算,确保控沉资金来源,做到专款专用,并接受财政、审计部门的监督。市控沉专项资金主要用于:市控沉规划确定的地面沉降监测设施建设及维护;地面沉降监测、勘查;以地面沉降防治为目的的工程措施和非工程措施的实施、地面沉降防治研究以及区县控沉措施补助。
  区县水行政主管部门根据控沉规划及市水行政主管部门的要求制定年度控沉工作计划,并将所需经费纳入本级财政预算。
  第九条  对在控沉工作中作出突出贡献的单位和个人,由市和区县人民政府给予表彰和奖励。
  【解读】本条是关于表彰和奖励的规定。
  控沉工作作为一项全社会参与的工作,通过表彰和奖励的方式,对作出突出贡献的单位和个人予以表彰和奖励,可以更好地鼓励社会力量参与的积极性。
  表彰和奖励主要针对的是在地面沉降控制工作中作出突出贡献的单位和个人,形式包括物质奖励和精神奖励,目的是在全社会树立起一种榜样,引导人们的行为,调动全体公民的积极性和热情,从而进一步推动控沉工作的开展。
            第二章  预 防
  第十条  市水行政主管部门按照国家地质灾害防治总体要求和技术标准,组织编制市控沉规划,经市人民政府批准后纳入市地质灾害防治规划。
  【解读】本条是关于市控沉规划编制的规定。
  市控沉规划是根据全市地面沉降状况和面临形势提出的未来一段时期内对控沉工作的部署及保障措施。市控沉规划编制主要依据地面沉降灾害调查结果,综合考虑国民经济和社会发展计划、生态保护规划、减灾防灾规划等内容,同时严格按照《全国地质灾害防治“十二五”规划》(国土资发[2012]73号)和《全国地面沉降防治规划(2011-2020)》、《天津市城市总体规划(2005年~2020年)》以及《地面沉降水准测量规范》(DZ/T 0154-95)、《中国地质调查局地质调查技术标准-地面沉降监测技术要求》(DD2006-02)等规定的要求和标准。
  市水行政主管部门是市控沉规划的编制主体,经组织有关专家对规划的目标、原则、部署和工作内容、经费等进行论证后,报市人民政府批准后纳入市地质灾害防治规划,以保证两个规划之间的衔接。
  市控沉规划主要包括地面沉降现状及发展趋势;控沉原则及目标;地面沉降控制分区或区域防治重点;重点工作任务及保障措施等内容。
  第十一条  市水行政主管部门根据市控沉规划,结合区域地面沉降的实际情况,在地面沉降区内划定地面沉降重点控制区和一般控制区,报市人民政府批准后执行。
  【解读】本条是关于划定地面沉降控制分区的规定。
  地面沉降区是指我市行政区域内有地面沉降发生的地区,主要分布在宝坻断裂(武清区河北屯、宝坻区新开口、口东、八门城一线)以南地区。
  地面沉降控制分区是在摸清地面沉降现状和变化趋势的基础上,综合考虑社会经济地位、地面沉降速率、现状地面高程和沉降灾害损失等因素,划定地面沉降的重点控制区和一般控制区,对于落实市控沉规划的各项目标、任务,有效开展地下水压采工作,加快推进我市控沉工作是十分必要的。地面沉降控制分区原则上每五年划分一次,经专家论证后报市人民政府批准后执行。
  地面沉降重点控制区内:禁止新增地下水取水项目和新增取水量,现有开采井按照要求逐步封存或者回填。严格控制审批新增新近系热储层地热水开采量,对新近系明化镇组热储层地热水限制开采,对馆陶组热储层地热水实行以灌定采,地热水取水工程取水不得突破开采总量指标。
  地面沉降一般控制区内:严格限制新增地下水取水项目,现有开采井严格控制新增开采量,并按要求进行减采。地热水取水工程不得突破水位控制指标,超出指标的应当减少开采量,加强回灌,恢复水位,防止引发地面沉降。
  第十二条  财政出资修建的地面沉降监测设施应当按照市控沉规划的要求修建;非财政出资修建的地面沉降监测设施优先考虑市控沉规划的要求。
  地面沉降监测设施的建设应当符合相关标准和技术规范。
  【解读】本条是关于修建地面沉降监测设施的规定。
  地面沉降监测设施主要包括:基岩标、分层标、水准点及GPS监测点、合成孔径雷达干涉测量技术(InSAR)监测辅助设施等测量标志及其配套的仪器设备。
  财政出资修建的地面沉降监测设施主要是指由市控沉专项资金或者区县纳入本级财政预算的控沉工作经费出资修建的专门用于地面沉降监测的设施。这些监测设施的修建,必须符合市控沉规划的整体空间布局要求,既要符合平面分布要求,又要符合垂向深度布局。
  社会投资修建的地面沉降监测设施一般具有特定用途,本条未作强制性规定,但为了实现效益最大化、避免重复建设和资源浪费,要求其在修建时优先考虑市控沉规划的要求。
  地面沉降监测设施的建设应当符合《国家一、二等水准测量规范 》(GB/T12897-2006)、《中国地质调查局地质调查技术标准-地面沉降监测技术要求》(DD2006-02)及《天津市控制地面沉降精密水准测量技术补充规定》等相关标准和技术规范。
  第十三条  在地面沉降区内进行下列工程建设,建设单位应当配套建设地面沉降监测设施,工程运行管理单位应当加强地面沉降监测,并采取必要的预防和保护措施,保证工程安全:
  (一)高速铁路、地下轨道交通、轻轨等交通工程;
  (二)城市供水、排水、供气、输油等大型干线工程;
  (三)城市防洪圈、防潮堤等大型水利工程;
  (四)高度超过80米的超高层建筑;
  (五)地面沉降重点控制区内易引发地面沉降灾害或者受地面沉降灾害影响明显的其他重要建设项目。
  【解读】本条是关于工程建设进行地面沉降监测的规定。
  根据《全国地面沉降防治规划(2011-2020年)》的要求,结合我市的实际情况,为有效防治地面沉降,确保重要工程建设及运行安全,需要对易引发地面沉降灾害或者受地面沉降灾害影响明显的重要工程开展专项监测。本条明确了五类需要配套建设地面沉降监测设施、加强地面沉降监测的建设工程。
  其中,大型干线工程是指用于城市供水、排水、供气、输油等的最主要的主干线路,如用于引滦、引黄、引江源水输送的箱涵或者管线;大型水利工程是指受地面沉降灾害影响明显的防洪圈、防潮堤等跨度较大的线性水利工程;易引发地面沉降灾害的重要建设项目是指基坑开挖等疏干抽排地下水、大面积填土重压等建设项目;受地面沉降灾害影响明显的其他重要建设项目,根据《地质灾害危险性评估技术要求(试行)》的规定,主要包括:开发区建设、城镇新区建设、放射性设施、军事设施、核电、二级(含)以上公路、铁路、机场,大型水利工程、电力工程、港口码头、矿山、集中供水水源地、工业建筑、民用建筑、垃圾处理场、水处理厂等。
  地面沉降监测设施的配套建设,应在建设初期布设配套地面沉降监测网并开始监测,建设期间和投入运营后均应定期进行监测。建设时应符合《国家一、二等水准测量规范 》(GB/T 12897-2006)、《中国地质调查局地质调查技术标准-地面沉降监测技术要求》(DD2006-02)等相关标准和技术规范及我市的《天津市控制地面沉降精密水准测量技术补充规定》等相关规定,并将地面沉降监测设施的建设及监测费用纳入项目预算。
  第十四条  滨海新区人民政府应当在填海造陆区域建设相应的地面沉降监测设施,加强地面沉降监测,做好控沉工作。
  【解读】本条是关于加强填海造陆区域地面沉降监测的规定。
  填海造陆是指将海岸线向外推,用人工建设的方式,扩充土地面积,把原有的海域转变为陆地,是沿海地区扩大发展的方式之一。我市填海造陆区域主要分布在滨海新区的部分区域,滨海新区作为冲积海积平原,其地层处于欠固结状态,在自重压力下固结引发区域性背景沉降。填海造陆采用的吹填土层是未经固结的软弱土层,在自身固结及开挖、降水等人为活动的影响下,再叠加填海造陆所在区域内的背景沉降,将进一步加剧填海造陆区内的地面沉降。因此,为了准确地掌握填海造陆区域地面沉降形势、规律以及对填海造陆区内的建设工程的影响,保证滨海新区进一步开发开放的安全性和持续性,滨海新区人民政府应当落实资金,通过建设地面沉降监测设施,切实加强对填海造陆区域地面沉降情况的监测,从而预防地面沉降对经济发展和人民社会生活可能造成的危害和影响。
  第十五条  地面沉降监测设施的产权单位或者管理单位应当将下列资料报送市水行政主管部门:
  (一)地面沉降监测设施的工程技术资料;
  (二)填海造陆区域地面沉降监测数据和相关信息;
  (三)工程项目配套建设地面沉降监测设施的,工程项目建设和运行期间的地面沉降监测数据和相关信息。
  【解读】本条是关于地面沉降监测信息汇集的规定。
  全面、准确、及时掌握全市各类地面沉降监测设施的数据和相关信息,是为各相关决策提供数据依据的基础。因此,本条要求各类地面沉降监测设施的产权单位或者管理单位应将相关的数据和信息报送市水行政主管部门。
  这些数据和信息主要包括:
  地面沉降监测设施的工程技术资料,即:建设钻探设计、施工阶段总结、地质工作总结、地层柱状图、施工报告及工程地质孔物探曲线、测井结果说明及岩土试验报告、孔隙水压力观测孔钻探班报表等资料。
  在填海造陆区域,除了地面沉降监测设施的工程技术资料外,产权单位或者管理单位还应当报送地面沉降监测设施实施监测所获得的数据以及与地面沉降有关的其他信息。
  有关工程项目按照要求配套建设地面沉降监测设施的,除了地面沉降监测设施的工程技术资料外,产权单位或者管理单位还应当向市水行政主管部门报送工程项目建设和运行期间地面沉降监测设施实施监测所获得的数据、工程本身的基本信息及工程项目配套建设的地面沉降监测设施的情况等信息。
  第十六条  市水行政主管部门负责地面沉降监测数据和相关信息的统一管理,定期向各有关部门、区县人民政府通报。
    其他任何单位和个人不得发布地面沉降监测数据和相关信息。
  【解读】本条是关于地面沉降监测数据和信息发布的规定。
  地面沉降监测数据和相关信息具有专业性强、更新快、来源渠道较分散的特点,在使用前应经过科学的汇总、分析,这就需要由具有相关专业知识的部门对其进行统一管理,即把分散在相关部门的地面沉降监测数据和有关信息集中起来,通过制定统一的标准,进行有效管理和使用,以防止这些数据和信息被不当使用。目前,我市对这些数据和信息采取定期通报的方式,即每年年初以地面沉降监测年报或情况专报的形式向有关部门及相关区县人民政府通报上一年度地面沉降状况及控沉工作情况。
  由于地面沉降属于地质灾害范畴,为了防止未经分析的数据和信息误导公众,引起不必要的恐慌和混乱,本条明确除非依照相关程序,其他任何单位和个人不得通过媒体、网络、报纸、书刊、会议等形式发布地面沉降监测数据和相关信息。
  第十七条  编制城市总体规划、村庄和集镇规划时,涉及地面沉降区区域范围的,应当对地面沉降区区域范围进行地面沉降灾害危险性评估。
  规划主管部门在地面沉降区内编制控制性详细规划时,应当考虑控沉要求,严格控制容积率。
  在地面沉降区内进行工程建设应当按照国家有关规定进行地面沉降灾害危险性评估。
  【解读】本条是关于地面沉降灾害危险性评估的规定。
  天津是我国地面沉降较为严重的城市之一,近年来我市基础设施建设规模较大,工程建设对我市地面沉降造成影响的同时,地面沉降对相关建设工程的危害也越发明显。究其原因:一是工程选址时未全面考虑地面沉降环境条件,导致工程选址在受地面沉降威胁的区域;二是不适当的工程活动诱发地面沉降。
  针对这种情况,在项目选址阶段进行地面沉降灾害危险性评估,并在后续勘查、设计中采取有针对性措施,或避让或预防或整治,才能切实减少地面沉降可能造成的影响,收到事半功倍的效果。因此,本条规定在地面沉降区内进行工程建设以及编制城市总体规划、村庄和集镇规划的过程中应当进行地面沉降灾害危险性评估。
  从1999年开始,我国开始实行建设用地地质灾害危险性评估制度。地面沉降作为《地质灾害防治条例》所规定的六大灾种之一,同样应该实行地质灾害危险性评估。根据多年实测结果,我市中南部平原区的主要地质灾害即为地面沉降,因此目前我市中南部平原区进行的地质灾害危险性评估内容主要是地面沉降灾害危险性评估。在实际操作中,为节约成本、提高效率,参照上海的做法,目前本市不要求编制单独的地面沉降灾害危险性评估报告,而是将其作为地质灾害危险性评估报告的重要内容予以评估。
  地面沉降灾害危险性评估报告应该包含以下内容:评估区地面沉降原因,引起沉降的层位,沉降历史演变过程,地面沉降的危害,拟建工程诱发地面沉降量的大小、速率及影响范围,地面沉降与地下水位、开采量的关系,地面沉降发展趋势预测,地面沉降灾害对工程建设造成的危险性,地面沉降防治措施与建议。
  在预防地面沉降对建设工程造成危害的同时,为了缓解大规模建设工程对地面沉降的加速效果,本条还对建设工程容积率提出了要求。一般来说,容积率越高表示土地利用率就越高,但是对周边的城市基础设施的压力也越大,并可能引发地面沉降,因此不能无限制的提高容积率,为此本条明确规划部门在地面沉降区内编制控制性详细规划时,应当考虑所在区域的地面沉降形势和控沉要求,严格控制容积率,控制单位面积地面荷载重压,确保地面沉降在可控范围内。
  第十八条  建设单位应当在取得经专家评审通过的地面沉降灾害危险性评估报告后10日内,到水行政主管部门进行备案。
  【解读】本条是关于地面沉降灾害危险性评估报告备案的规定。
  按照《地质灾害防治条例》及本《办法》的要求,在我市地面沉降区内进行有关工程建设,应当按照要求进行地面沉降灾害危险性评估。为了保证需要进行地面沉降灾害危险性评估的建设项目切实按照《地质灾害危险性评估技术要求(试行)》、《天津市地质灾害危险性评估技术规程》等相关标准和要求进行评估,准确掌握我市范围内的地面沉降灾害危险性评估工作信息,本条要求建设单位应将通过专家评审的地质灾害危险性评估报告,向建设工程所在地水行政主管部门备案,为后续开展控沉工作监督管理提供依据。建设单位应当在取得经专家评审通过的地面沉降灾害危险性评估报告后10日内,到建设工程所在地行政许可服务部门办理备案事项。
  第十九条  从事地面沉降灾害危险性评估的单位应当依法取得相应等级的地质灾害危险性评估资质,市国土资源行政主管部门在颁发资格证后,及时将有关情况通报市水行政主管部门。
  具有地质灾害危险性评估资质的单位在从事地面沉降灾害危险性评估时,应当对地面沉降灾害危险性评估结果负责,评估报告应当符合控沉管理要求,不得出具虚假报告或者虚假数据。
  【解读】本条是关于地面沉降灾害危险性评估单位管理的规定。
  根据《地质灾害防治条例》的规定,国土资源行政主管部门负责地质灾害的防治工作,包括对地质灾害危险性评估单位的资质颁发及评估行为的规范管理。根据部门职责划分,我市确定市水行政主管部门负责全市控沉工作,而地面沉降又是我市最为主要的地质灾害之一,全面掌握地面沉降灾害危险性评估资质的颁发及变化情况,是进一步开展控沉工作的重要环节,因此本条明确在地质灾害危险性评估资质管理信息方面,市国土资源行政主管部门与市水行政主管部门应当通过及时通报实现信息共享。
  地面沉降灾害危险性评估是一项专业性很强的工作,关系到社会公众的生命财产安全以及经济社会可持续发展,需要具有专门资质的单位按统一的要求进行评估。取得相应资质的单位,必须按照有关控沉管理要求,以实际情况为基础,坚持谨慎、客观、实事求是的原则,出具真实有效的报告,并对评估结果负责,不得出具虚假报告或者虚假数据。这里的虚假报告或者虚假数据,是一种主观故意行为,既包括将不可能引发地面沉降作假评估为可能引发地面沉降,或者将轻微的地面沉降故意作假评为严重的地面沉降,使建设单位增加不必要投入;也包括相反情况,将严重的地面沉降评估为轻微的地面沉降或是将可能引发地面沉降评估为不可能引发。这其中既有可能是与建设单位的相互串通,也有可能是评估单位的单独行为。评估单位一旦被发现有上述相关违法行为,将面临罚款、吊销资质等行政处罚。
  第二十条  施工开挖深度超过5米的建设项目,需要疏干抽排地下水的,建设单位应当进行水资源论证,并根据论证结果制定地面沉降防治措施。地面沉降防治措施应当报水行政主管部门备案;其中涉及保证安全施工的措施,应当报建设管理部门备案。
  建设单位应当优先采用阻断地下水含水层的止水工程设计方案,疏干抽排地下水施工过程中,应当落实备案后的地面沉降防治措施,安装计量设施,控制地下水抽排量。
  建设单位应当对施工影响范围区域的地面沉降进行监测,发现异常情况,及时报告水行政主管部门和建设管理部门,在确保施工安全的同时,采取有效措施,防止地面沉降。
  【解读】本条是关于疏干抽排地下水建设项目的控沉管理规定。
  由于浅部地层较松散,其工程地质性质与深部地层相比更为脆弱,因此在相同水位下降条件下,同样厚度的地层,浅部地层引起的局部不均匀沉降比深部地层更严重。可以说,浅层地下水的开采对地面沉降的影响更为明显。根据数据统计和分析,近年来,基坑疏干抽排地下水已成为我市中心城区及滨海新区地面沉降的重要诱发因素之一。
  疏干抽排地下水,主要是在项目建设过程中通过疏干、降压等方式对地下水进行抽排,使开挖范围内土体含水层中一定空间范围内地下水贮存资源和补给资源被消耗,含水层变干涸,以方便施工人员和机械在基坑内施工作业。
  根据《中华人民共和国水法》、《取水许可和水资源费征收管理条例》、《天津市实施<中华人民共和国水法>办法》、《全国地面沉降防治规划(2011-2020年)》等相关规定,本条明确对施工平均开挖深度超过5米的建设项目,需要疏干抽排地下水的,应当进行水资源论证并制定地面沉降防治措施。地面沉降防治措施应当包含疏干抽排地下水建设项目所在地地面沉降现状、疏干抽排地下水建设工程周边地面沉降及水位监测情况、建设项目回灌可行性分析及回灌工程设计等防治措施。同时,为了使防治措施落到实处,要求建设单位向水行政主管部门备案,涉及保证安全施工的措施,应当同时报建设管理部门备案。
  在施工过程中,采用阻断式地下水含水层的止水方式是最直接有效的减少疏干抽排地下水量的方式。阻断地下水含水层是指利用止水帷幕阻止或减少基坑侧壁及基坑底地下水流入基坑而采取的连续止水方式。因此,本条要求建设单位优先采用阻断地下含水层的止水方式及工程,这也与建设管理部门对施工质量和安全管理提出的要求相一致。另外,为了控制地面沉降和施工安全,严格落实备案后的地面沉降防治措施,对抽排水水量进行监控,由专门的工作人员安装计量设施,计量设施及相关费用由建设单位承担。
  为了预防地面沉降灾害和施工安全事故的发生,本条还要求建设单位对施工影响范围区域的地面沉降进行监测,发现异常情况,及时报告水行政主管部门和建设管理部门,目的是首先确保施工安全尤其是施工人员安全,同时兼顾防止地面沉降。
  第二十一条  施工开挖深度超过5米的建设项目,建设单位采取止水措施有效阻断地下水含水层并对疏干水进行回收利用的,免缴水资源费;未阻断地下水含水层或者设置减压井的,应当按照有关规定缴纳水资源费。
  具有场地和施工安全条件的,建设单位应当在止水工程外侧进行同层回灌,所抽水量回灌部分不缴纳水资源费。
  【解读】本条是关于疏干抽排地下水建设项目缴纳水资源费的规定。
  根据《取水许可和水资源费征收管理条例》的规定,除为保障矿井等地下工程施工安全和生产安全必须进行临时应急取(排)水,或为消除对公共安全或者公共利益的危害临时应急取水等五种该条例第四条第一款规定的情形外,取用水资源的单位和个人都应当缴纳水资源费。
  原则上,对施工开挖深度超过5米的建设项目,进行疏干抽排地下水,按有关规定收取水资源费。但从目的上来讲,收取水资源费只是作为一种管理手段,实现有效控制地面沉降才是《办法》的最终目的。为了鼓励建设单位控制抽排地下水量、加强对疏干水的回收利用,本条在国家有关规定的原则下,明确了疏干抽排地下水建设项目免缴水资源费的两种情形:一是建设单位采取了止水措施有效阻断地下水含水层并且对疏干水进行了回收利用的部分;二是条件允许的前提下,建设单位在止水工程外侧进行了同层回灌的部分。
  所谓条件允许,是指具备场地及施工安全条件,即建设项目周边不限于建设用地红线以内,具备场地且距离止水工程有一定安全距离的条件下,采取抽哪一层则回灌哪一层的方式予以回灌,且回灌的水质不劣于原水水质。如不能实现有效回灌,实际上同样对地下水造成消耗,抽取水量应按要求缴纳水资源费。
  相反,对于未采取措施有效阻断地下水含水层或者未设置减压井的,实际上必然造成地下水的消耗,因此对于抽取水量应按要求缴纳水资源费。
  第二十二条  公路、铁路的跨河桥梁、跨河管线等跨河工程及防潮堤、河道堤防等水利工程的建设应当考虑地面沉降影响,预留安全高程。
  【解读】本条是关于跨河工程及水利工程控沉管理的规定。
  本条要求跨河工程及水利工程的新建、改建、扩建、更新以及维护等内容的建设,均应考虑地面沉降影响,预留安全高程。
  地面沉降可能导致公路、铁路的跨河桥梁、跨河管线等跨河工程与水面之间的净空减少,防潮堤、河道堤防等水利工程堤顶高程降低,因此在设计阶段应充分考虑当地地面沉降因素,根据使用年限的要求,预留出足够的安全高程。
  第二十三条  本市行政区域内开采石油禁止使用地下水驱油。
  【解读】本条是关于开采石油控沉管理的规定。
  地下水驱油,是指将地下水注入油层,水能进入岩石的微小孔隙,可以将油驱到生产井井底,还可以保持地层压力。采油单位采用抽取地下水进行驱油的采油方式,主要因为地下水驱油的采油方式成本低。然而,这种驱油方法因为需要将地下水抽出,实际上是抽采地下水的行为,可能导致周边地下水水位下降,从而引发地面沉降,因此本条明确在本市范围内禁止使用地下水驱油的方法开采石油。
    第三章  治 理
  第二十四条  因工程建设等人为活动引发地面沉降的,由责任单位承担治理责任。责任单位由水行政主管部门会同有关部门根据法律、法规和本办法的规定进行认定。
  【解读】本条是关于人为活动引发地面沉降的治理责任认定的规定。
  本条首先明确人为活动引发的地面沉降,由造成地面沉降的责任单位承担治理责任。
  地面沉降的产生,往往是自然因素和人为因素共同作用的结果。水行政主管部门会同有关部门在界定地面沉降治理责任主体时,通过组织专家对地面沉降的成因进行论证,找出其中占主导地位的引发因素。如果主导因素是人为因素,进行这些人为活动的主体就是地面沉降治理的责任主体,在水行政主管部门作出责任认定后,责任主体应当停止引发地面沉降的活动或者采取补救措施,确保不再引发地面沉降,并承担相应的治理责任。
  地面沉降治理责任主要包括:提供地面沉降治理所需经费,包括从地面沉降勘查到效果检验全过程的项目费用;自行制定或者委托有资质的单位制定地面沉降治理方案;向水行政主管部门报送地面沉降治理方案,并按照有关要求和标准落实地面沉降治理措施或者治理工程。
  第二十五条  市水行政主管部门根据地面沉降和地下水分布、开采状况定期进行地下水分区评价,确定本市地下水开采总量和水位控制指标。
  地面沉降重点控制区内禁止新增地下水取水项目和新增取水量,现有开采井按照要求逐步封存或者回填。
  地面沉降一般控制区内严格限制新增地下水取水项目,现有开采井严格控制新增开采量,并按要求进行减采。
  【解读】本条是关于地下水开采的控沉管理规定。
  近年来我市地下水开采总量呈减少趋势,但总体上看仍处于超采状态,因此尽管地面沉降成因正日趋多元化和复杂化,但地下水超采仍是导致我市整体地面沉降的主要因素。
  我市地面沉降区的地下水开采面临的现实问题,一是部分区县农业和农村生活地下水开采量较大,加剧了整体地面沉降的发展。由于用水成本问题,即使南水北调通水后,引江水也难以短时间内成为传统农业灌溉的直接替代水源,传统农业地下水超采可能长期影响部分区县地面沉降的控制。二是工业和设施农业地下水开采比较集中,加剧了局部地面沉降的发展。
  针对上述问题,本条明确了在地面沉降区内根据地面沉降的程度采取有针对性的不同措施。
  在地面沉降重点控制区内,严禁新打开采井,现有机井严禁新增地下水取水量,现有开采井要切实采取措施封停,加大地表水源、淡化海水切换力度,对水质、水温有特殊的要求的用户,应按规定采取回灌措施。对于重点控制区内地下水用户应加强取水许可管理,对取水许可证到期的用水户,如无特殊要求(如水质、水温)不再核发取水许可证。强化地下水源用水户水源转换,对经论证确需保留地下水水源的用水户,应严格取水许可量的管理。
  在地面沉降一般控制区内,在地表水(引滦、引江)、淡化海水供水的区域内,原则上严禁新打开采井,已批准开采的单位,严禁新增许可水量,并随企业停用和开采量的自然衰减逐步减小开采量;无地表水供水的区域内,严格控制新的耗水量大的建设项目。
  第二十六条  市水行政主管部门会同市国土资源行政主管部门确定本市年度地热水开采区域和总量及水位控制指标。
  地面沉降重点控制区内严格控制审批新增新近系热储层地热水开采量,对新近系明化镇组热储层地热水限制开采,对新近系馆陶组热储层地热水实行以灌定采,地热水取水工程取水不得突破开采总量指标。地面沉降一般控制区地热水取水工程取水不得突破水位控制指标,超出指标的应当减少开采量,加强回灌,恢复水位,防止引发地面沉降。
  【解读】本条是关于地热水开采的控沉管理规定。
  《天津市实施<中华人民共和国水法>办法》第十九条规定:“市水行政主管部门应当根据本市地热水、矿泉水储藏情况和水资源状况及用水实际需要,会同市地质矿产行政主管部门确定年度地热水、矿泉水开采区域及限量。市水行政主管部门应当将地热水、矿泉水等地下水资源的使用情况定期向市人民政府报告。”《关于贯彻落实<全国地面沉降防治规划(2011-2020年)>的通知》(国土资发[2012]107号)中也要求“各地要按照落实最严格水资源管理制度的要求,抓紧建立本行政区域地下水取水总量控制指标体系,全面实行地下水取用水总量控制和水位控制。”
  为了落实上述规定和要求,本条明确本市实行地热水开采区域和总量及水位控制指标管理,具体年度指标由市水行政主管部门会同市国土资源行政主管部门确定。
  我市地热开采分布较为集中,回灌水平不高,特别是新近系地层相对松散,新近系地热开发利用对于地面沉降的影响不容忽视。为了进一步落实相关防治措施,延缓地面沉降速度,本条分别针对地面沉降重点控制区和一般控制区域明确了地热水开采管理要求。
  新近系明化镇组埋深比馆陶组浅,岩性以杂色砂岩、泥岩为主,固结程度较馆陶组差,完全回灌难度较大,相对馆陶组的地热开采更易引发地面沉降。因此,新近系明化镇组热储层地热水开采管理更加严格,实行限制开采,并严格要求用水户采用“一采一灌”对井模式开采。新近系馆陶组岩性为杂色砂岩、泥岩为主,夹含砾砂岩、砾岩,回灌情况相对明化镇稍好,但在开采量较大时也不能达到完全回灌,因此该热储层地热水实行以灌定采,即以回灌的水量来确定批准开采的水量,达到维持地热水水位不变、防止地面沉降的目的。地面沉降重点控制区内要求“地热水取水工程取水不得突破开采总量指标”,是从开采量上进行控制,比一般控制区内的“不得突破水位控制指标”更严格,更细化。
  第二十七条  新增地热水取水工程应当全部配套建设同层回灌系统;现有地热水取水工程无回灌系统的,应当补建同层回灌系统。地热水取水工程的回灌应当满足控沉和地热资源管理要求。地下水地源热泵项目应当做到同层回灌,回灌费用由回灌工程产权人承担。
  回灌水的水质不劣于源水水质。
  【解读】本条是关于地热水及地源热泵项目回灌管理规定。
  引发我市地面沉降的最主要原因是地下水的不合理开发利用。人工回灌也是解决天津市地下水不合理开采,缓解地面沉降的重要手段之一。目前,我市针对地下水采用的是以压采、替代为思路和手段的管理模式,南水北调通水后,地下水将逐步实现禁采,仅作为应急和战略储备水源。
  地热水是集水、热、矿于一体的复合型资源。与地下水以消耗为特点的利用方式不同,地热水的开发利用模式是以地下水为载体取用地热资源。地热资源是在漫长的地质历史时期形成的,其补偿来源非常有限,长期以单井形式开发,将造成热储层水位下降、地热井水量不足、地面沉降、压力及温度降低等问题,而回灌是有效实现地热能持续利用并解决上述问题的重要途径之一。
  因此,本条主要针对地热水及地源热泵项目回灌提出要求,包括建设同层回灌系统、满足控沉的水位管理要求以及地热资源的相关管理要求等。同时,为了避免由于人工回灌造成地下水的污染,明确要求进行地热水及地源热泵项目回灌时,水质应不劣于源水水质。实际操作中,对于采取封闭式循环运行的,回灌水即是源水;对于消耗性用水的,应使用自来水进行回灌。
  第二十八条  地面沉降治理工程的产权单位应当在工程竣工验收后10日内将工程竣工资料报水行政主管部门备案。
  【解读】本条是关于地面沉降治理工程竣工资料备案的规定。
  地面沉降治理工程的工程竣工资料备案制度,使工程档案管理工作更加科学和规范,有利于水行政主管部门对地面沉降治理工程的管理、使用和保护,更加有利于地面沉降治理工程充分发挥其治理地面沉降的效能。
  地面沉降治理工程主要包括:重要工程配套建设的地面沉降治理工程和地热水、地源热泵项目配套建设的回灌系统以及专项用于地面沉降治理的回灌系统。工程竣工资料主要包括:工程竣工报告、工程竣工质量评价报告、竣工验收意见、工程竣工验收报告等相关资料。
    第四章  监测设施、治理工程保护
  第二十九条  地面沉降监测设施的管理和治理工程的维护由产权人负责,管理维护责任人可以委托有关单位负责保管,委托有关单位保管的,应当签订委托保管书,明确保管责任。
  【解读】本条是关于地面沉降监测设施、治理工程的管理维护责任的规定。
  随着我市地面沉降控制工作的不断深入,地面沉降监测设施和治理工程将越来越多,监测设施的管理及治理工程的维护需要进行规范管理。例如水准监测点,为地面沉降监测提供水准监测保障,是开展控沉工作最基础、最重要的地面沉降监测设施之一,但它具有数量众多、分布分散、位置偏远、易被损毁等特点,管理维护工作需要高度重视。
  从性质上看,地面沉降监测设施及治理工程属于《中华人民共和国测绘法》、《中华人民共和国测量标志保护条例》规范和保护的测量标志范畴,任何单位和个人都有禁止破坏和保护的义务。地面沉降监测设施和治理工程的产权人作为权利主体,同时负有管理及维护的责任。如由于自身条件限制,不能自行履行管理维护责任的,可以委托有关单位负责保管,以确保地面沉降监测设施和治理工程得到合理保护。
  第三十条  禁止下列危害、破坏、降低地面沉降监测设施安全和使用效能的行为:
  (一)侵占、损坏、损毁地面沉降监测设施的;
  (二)擅自拆除、移动地面沉降监测设施以及使用中的临时性测量标志的;
  (三)在地面沉降监测设施占地范围内烧荒、耕作、取土、挖沙或者侵占地面沉降监测设施用地的;
  (四)在距地面沉降监测设施50米范围内采石、爆破、射击、架设高压电线的;
  (五)在地面沉降监测设施的占地范围内,建设影响地面沉降监测设施使用效能的建筑物的;
  (六)在地面沉降监测设施上架设通讯设施、设置观望台、搭帐篷、拴牲畜或者设置其他有可能损毁地面沉降监测设施的附着物的;
  (七)擅自拆除设有地面沉降监测设施的建筑物或者拆除建筑物上的地面沉降监测设施的;
  (八)其他危害、破坏、降低地面沉降监测设施安全和使用效能的。
  【解读】本条是关于地面沉降监测设施禁止行为的规定。
  地面沉降监测设施是保障地面沉降控制工作中最重要的基础设施,地面沉降监测设施不能正常使用,将会对全市地面沉降监测的密度、精度等造成极大的影响。本条从以下几个方面规定了针对地面沉降监测设施的禁止行为:
  1、禁止侵占、损坏、损毁地面沉降监测设施的行为。地面沉降监测工作是我市控沉工作的一项基础性、连续性、长期性及精密性的工作,沉降监测数据是我市控沉工作最重要的基础依据,因此需要连续的、长期的监测,以保证沉降监测数据的精密度。地面沉降监测设施作为沉降监测最重要的载体,一旦监测点位得到确认,就必须长期、连续监测。因此,做好地面沉降监测设施保护工作意义重大,严禁侵占、损坏、损毁等人为造成地面沉降监测设施失去使用效能的行为。
  2、禁止擅自拆除、移动地面沉降监测设施以及使用中的临时性测量标志的行为。根据用途和使用期限,地面沉降监测设施可分为永久性测量标志和临时性测量标志。永久性测量标志是指设有固定标志物以供测绘单位长期使用的需永久保存的;临时性测量标志指测绘单位在测量过程中设置和使用的,工作结束后不需要长期保存的标志物和标记。擅自拆除、移动地面沉降监测设施是指未按法律、法规的规定履行报批手续,或超越职权移动、迁建测量标志,改变测量标志原来的位置或高程的非法行为。
  3、禁止在地面沉降监测设施占地范围内烧荒、耕作、取土、挖沙或者侵占地面沉降监测设施用地等行为。地面沉降监测设施用地是指按照国家有关规定确定的每一个永久性测量标志的占地范围。对于永久性测量标志的占地范围,《中华人民共和国测量标志保护条例》对建设永久性测量标志需要占用土地的及地面标志占用土地的范围、地下标志占用土地的范围等都作出了具体规定,任何单位和个人都不得侵占永久性测量标志的上述占地范围。在现实生活中,侵占永久性测量标志占地范围的情况时常发生,特别是建立在耕地中的永久性测量标志的占地范围被侵占的情况更为严重。这种侵占行为不仅影响测量标志的使用效能,严重的会造成测量标志的破坏,因此应当依法承担法律责任。
  4、在地面沉降监测设施50米的安全控制范围内,禁止采石、爆破、射击、架设高压电线等危害测量标志安全和使用效能的行为。
  5、禁止在地面沉降监测设施的占地范围内,建设影响地面沉降监测设施使用效能的建筑物。我市地面沉降监测设施需要占用一定的范围,例如:GPS连续监测站、分层标和基岩标。此外,有的为了保护某类地面沉降监测设施,需要在设施外围加盖房屋或者围墙等对其进行保护,例如:宝坻水准原点、李七庄基岩标。影响使用效能是指使得地面沉降监测设施不能正常运转,影响到了设施的使用、监测精度或者缩短使用寿命等。
  6、禁止在地面沉降监测设施上架设通讯设施、设置观望台、搭帐篷、拴牲畜或者设置其他有可能损毁地面沉降监测设施的附着物的行为。我市地面沉降监测最主要的监测方法是大地水准测量,是用水准仪和水准尺测定地面上两点间高差的方法。在地面两点间安置水准仪,观测竖立在两点上的水准标尺,按尺上读数推算两点间的高差。在地面沉降监测设施上设置附着物很有可能导致监测结果的不准确,应当予以禁止。
  7、禁止擅自拆除设有地面沉降监测设施的建筑物或者拆除建筑物上的地面沉降监测设施。我市地面沉降水准监测点主要有两类:一类是混凝土普通水准点,深埋到地面冻结线以下,在标石的顶面设有用不锈钢或其它不易锈蚀材料制成的半球状标志;一类是墙上水准点,设置在建筑物等稳定的墙脚上。擅自拆除是指未按照法律、法规的规定履行报批手续。
  第三十一条  禁止破坏、损毁地面沉降治理工程,不得擅自停止使用回灌井等地面沉降治理工程。
  【解读】本条是关于地面沉降治理工程的禁止性规定。
  地面沉降治理工程是长期使用的工程设施,依法应当予以保护。
  由于地下水的天然补给速度非常缓慢,过量的开采必然会导致地下水的水位下降,形成区域性的降落漏斗,这不仅使得地下水资源日趋枯竭,而且还会成为引起地面沉降等问题的重要因素。地下水人工回灌就是借助某些工程措施,人为地将地表水注入地下含水层中,以增加地下水的补给量、调节和控制地下水位,成为有效遏制地面沉降的一项重要措施。回灌井作为重要的地面沉降治理工程之一,不得擅自停止使用,若确需停止使用,则应征得水行政主管部门的同意,并采取必要措施。
  破坏、损坏地面沉降治理工程,不仅可能降低控沉工作的效果,还有可能再次引发更为严重的地面沉降。因此,本条明确禁止任何单位和个人破坏、损坏地面沉降治理工程。
  第三十二条  因工程建设需要拆除地面沉降监测设施或者治理工程的,建设单位应当征得监测设施或者治理工程的产权单位或者管理单位同意,并承担迁建的全部费用。
  在对地面沉降监测设施或者治理工程实施拆除前,产权单位应当按照市控沉规划的要求重新建设地面沉降监测设施或者治理工程,保证监测数据完整或者治理工程发挥效能。
  【解读】本条是关于地面沉降监测设施或治理工程拆除及迁建的规定。
  由于经济社会的不断发展,一些重要的建设工程经过相关评估,确需占用地面沉降监测设施或者治理工程用地,如保留这些监测设施或者治理工程可能对工程建设造成阻碍。在这种情况下,为了科学平衡发展与安全,有必要对原有监测设施或者治理工程进行拆除。但是在决定拆除前,建设单位必须征得产权单位或者管理单位的同意。财政出资修建的地面沉降监测设施或者治理工程,应征得管理单位的同意;社会投资修建的,应征得产权单位的同意。
  在具体实施拆除工作之前,为了保证地面沉降监测或者治理的连贯性,产权单位应当按照市控沉规划的要求,根据有关规范和标准,重新建设地面沉降监测设施或者治理工程,以保证监测数据的连贯、完成以及治理工程效能的连续性。
  上述拆除和新建地面沉降监测设施或者治理工程的相关费用,由占用原地面沉降监测设施或者治理工程用地的工程的建设单位承担,纳入建设工程经费预算。
    第五章  法律责任
  第三十三条  违反本办法规定,建设单位有下列行为之一的,由水行政主管部门责令限期改正;逾期不改正的,处以5000元以上3万元以下罚款:
  (一)未按要求配套建设地面沉降监测设施或者未进行监测的;
  (二)需要疏干抽排地下水,未进行水资源论证或者未制定地面沉降防治措施的;
  (三)疏干抽排地下水施工过程中未落实经备案的地面沉降防治措施的;
  (四)疏干抽排地下水施工过程中未按要求对施工影响范围区域的地面沉降进行监测的。
  【解读】本条是关于未建设地面沉降监测设施并进行监测以及未按照疏干抽排地下水工程管理有关要求进行水资源论证、落实经备案的地面沉降防治措施等行为的法律责任。
  《办法》第十三条明确要求在地面沉降区内进行相关工程建设,建设单位有责任按要求配套建设地面沉降监测设施并加强地面沉降监测,本条针对建设单位未履行上述责任的情况明确了行政处罚。
  《办法》第二十条第一款明确施工开挖深度超过5米的建设项目,需要疏干抽排地下水的,建设单位应当进行水资源论证,并根据论证结果制定地面沉降防治措施。第二款明确建设单位在疏干抽排地下水施工过程中,必须落实经备案的地面沉降防治措施。第三款明确建设单位有义务对施工影响范围区域的地面沉降进行监测。本条针对建设单位未履行上述责任的情况明确了行政处罚。
  在行政处罚设定上,《办法》贯彻了教育为主、处罚为辅的原则,对于未履行相关义务的,水行政主管部门先责令限期改正;逾期未改正的,处以5千元以上3万元以下罚款。
  第三十四条  违反本办法规定,地面沉降监测设施的产权单位或者管理单位未按要求报送有关资料的,由市水行政主管部门责令限期报送;逾期不报送的,处以1000元以上5000元以下罚款。
  【解读】本条是关于未按要求报送资料的法律责任。
  《办法》第十五条明确地面沉降监测设施的产权单位或者管理单位应当将与监测设施有关的材料、数据、信息等报送市水行政主管部门。本条针对未履行上述义务的情况,明确市水行政主管部门先责令限期报送;对逾期不报送的,处以1千元以上5千元以下罚款。
  第三十五条  违反本办法规定,从事地面沉降灾害危险性评估的单位出具虚假报告或者虚假数据的,由水行政主管部门处以5000元以上3万元以下罚款;情节严重的,由国土资源行政主管部门依法吊销其资质证书。
  【解读】本条是关于地面沉降灾害危险性评估单位违法行为的法律责任。
  《办法》第十九条第二款明确了具有地质灾害危险性评估资质的单位在从事地面沉降灾害危险性评估时,不得出具虚假报告或者虚假数据的责任。相关单位一旦被发现有上述违法行为的,由水行政主管部门对其处以5千元以上3万元以下罚款;情节严重的,还将面临由国土资源行政主管部门依法吊销其资质证书的行政处罚。
  第三十六条  违反本办法规定,地热水取水工程未按要求配套建设同层回灌系统或者未进行回灌的,由水行政主管部门或者国土资源行政主管部门责令限期改正;逾期不改正的,由水行政主管部门或者国土资源行政主管部门按照各自职责,根据《地质灾害防治条例》等相关规定进行处罚。
  【解读】本条是关于违反地面沉降治理义务的法律责任。
  《办法》第二十七条明确地热水取水工程配套建设同层回灌系统的要求。从性质上讲,同层回灌系统属于地面沉降治理工程。如果地热水取水工程未按要求配套建设同层回灌系统,属于未按要求建设地面沉降治理工程、未采取措施防止地面沉降的行为,应当予以处罚。
  国务院《地质灾害防治条例》中已经明确了对于地质灾害的治理义务及未履行相关义务的法律责任。其中第四十二条规定:“违反本条例规定,对工程建设等人为活动引发的地质灾害不予治理的,由县级以上人民政府国土资源主管部门责令限期治理;逾期不治理或者治理不符合要求的,由责令限期治理的国土资源主管部门组织治理,所需费用由责任单位承担,处10万元以上50万元以下的罚款;给他人造成损失的,依法承担赔偿责任。”
  根据我市部门职责划分,地面沉降虽然属于地质灾害,但其防治管理责任主要水行政主管部门承担,因此本条在处罚主体上明确由水行政主管部门或者国土资源行政主管部门按照各自职责进行处罚。
  第三十七条  违反本办法规定,危害、破坏、降低地面沉降监测设施安全和使用效能,或者破坏、损毁地面沉降治理工程的,由水行政主管部门责令停止违法行为,限期恢复原状或者采取补救措施,可以处5万元以下罚款。
  【解读】本条是关于损毁地面沉降监测设施及治理工程的法律责任。
  《办法》第三十条明确了禁止危害、破坏、降低地面沉降监测设施安全和使用效能的八类行为;第三十一条明确了禁止破坏、损毁地面沉降治理工程的义务。这些义务主体针对的是全社会,包括任何单位和个人在内均不得违反上述禁止性义务。这对于保证地面沉降监测设施和治理工程的正常运行,提高全社会的控沉意识,是十分必要的。本条针对违反这些禁止规定的行为人,采取教育为主的原则,明确由水行政主管部门责令停止违法行为,限期恢复原状或者采取补救措施,通过上述方法消除违法行为的危害或者不良影响,即达到保护监测设施和治理工程的目的。对于情节严重,或者通过上述方法难以消除危害的,在执法过程中可以根据实际情况处5万元以下罚款。
  第三十八条  违反本办法规定,对地面沉降监测设施或者治理工程实施拆除前,产权单位未按要求重新建设地面沉降监测设施或者治理工程的,由水行政主管部门责令限期补建地面沉降监测设施或者治理工程,并处以1万元以上3万元以下罚款。
  【解读】本条是关于对地面沉降监测设施或者治理工程违法拆除的法律责任。
  《办法》第三十二条明确了因工程建设确需拆除地面沉降监测设施或者治理工程的,产权单位在拆除前有责任按要求重新建设地面沉降监测设施或治理工程,目的在于保证地面沉降监测或者治理的连贯性、完整性。本条针对产权单位未履行上述义务的情况,明确由水行政主管部门责令其限期补建;由于违法行为事实上已经导致了地面沉降监测或者治理的不连贯等危害,明确在补建地面沉降监测设施或者治理工程的同时,根据实际情况处以1万元以上3万元以下罚款。
     第六章  附 则
  第三十九条(生效日期)本办法自2014年2月3日起施行。
  【解读】本条是关于实施日期的规定。
  《办法》于2013年12月25日经市人民政府第22次常务会议通过,自2014年2月3日起施行。

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