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天津市北辰区法制办调研文章刘春杰

新闻日期: 2018-01-12    文章来源: 天津市北辰区政府法制办

                       

党的十八届五中全会通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》,确定了“十三五”时期我国发展的指导思想,并把坚持依法治国定为必须遵循的原则,提出了法治建设的目标任务,要求到2020年使国家治理体系和治理能力现代化取得重大进展,各领域基础性制度体系基本形成,法治政府基本建成,进一步凸显了法治在发展大局中的地位和作用。中共中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》,围绕如期实现法治政府基本建成的奋斗目标,进一步提出了7大方面40项主要任务和具体措施。

在新的形势下,政府法制工作面临的机遇和挑战并存,肩负的使命更为彰显、责任更为重大、任务更为艰巨,大有可为、势在必为、理当有为。天津市适时出台了《天津市人民政府关于全面推行政府法律顾问制度的指导意见》(津政发〔2015〕31号),要求各级政府各单位要实现政府法律顾问制度全覆盖,优化人员结构,充分发挥政府法律顾问作用。北辰区按照市政府要求,积极贯彻落实,要求各单位都要聘任自己的法律顾问,包括区政府也聘任了11名法律顾问,组成了一个团队,不可否认法律顾问发挥了一定积极作用,但是与预期效果差距甚大。

政府法律顾问在政府行政行为中的角色定位

我国现行法律对政府法律顾问身份没有明确设定,但是一般人会把政府法律顾问与公职律师身份等同。按照《司法部关于开展公职律师试点工作的意见》(司通发【2002】80号)中虽然没有明确公职律师的身份,但是明确规定了公职律师必须公职于某个政府部门或行使政府职能的部门,并具有律师资格或司法部颁发的法律职业资格。相对于这个角色定位,北辰区政府法律顾问是尴尬的,全区仅有法律援助中心的公职律师为公职身份,且具有律师资格。政府法制办并没有相关要求。且北辰区聘任的政府法律顾问均为社会律师,且不是终身制聘用。

政府法律顾问角色定位以及利弊分析

区政府法制办公室因其职能分工,具有天然的政府法律顾问的职能。区人民政府作为区县一级政府,每天处理大量繁杂的日常事务,事务涉及法律部门非常宽泛,不仅仅包括行政事务,而且涉及民、商、刑事等多方面法律法规。而政府法制工作人员在不硬性要求具备法律职业资格的情况下,其接触的法律实务是非常有限的,其从业人员从历史情况看,仅仅接触行政事务,这就导致日益突出的大量的政府法律指导需求与政府法制办提供的有限的法律服务之间的矛盾。因此区政府聘任社会律师的需求与日俱增。但是社会律师作为政府法律顾问也有一定的弊端:首先是社会执业律师在为行政机关提供法律服务时,如果其本身不接触政府事务,对政府的运行程序、规则、政府的决策缺乏足够的了解,难以全面理解政府在具体法律事务中的立场,从而无法为政府提供高效的法律服务;其次,社会执业律师担任政府法律顾问不是终身聘任,一旦解聘,如果在行政纠纷中被行政相对人聘用,难免可能因担任政府法律顾问获得的政府信息转而为委托人谋取利益,可能产生对行政机关不利的局面,或对具体法律事务的处理带来不良影响。第三,通过半年多来的运行,实践证明全区各行政单位聘任政府法律顾问制度落实的很好,绝大多数机关单位都聘任了自己的法律顾问,但是法律顾问作用发挥的少。各单位在遇到棘手的法律事务时,不能很充分发挥各自法律顾问的作用,尤其在处置各种法律事务中,比如下达各种执法文书或在行政诉讼应诉、行政复议答辩等事务中,法律顾问作用发挥很少,导致2016年全区上半年行政诉讼行政机关败诉率高达38.78%。

建立政府法律顾问聘任、考核标准

鉴于全区各单位聘任的法律顾问水平参差不齐,发挥的作用不尽如人意,建议对担任政府法律顾问确定一个工作标准:

在数量要求方面,不能简单地只确定顾问律师对法人单位的服务范围,还应有相应的数量指标,例如:在审查法人单位合同、规章制度一项中应当明确每一位顾问律师每年起码应当不少于审查或者修改各类合同或者规章制度的份数,以作为顾问律师最基本的工作量的考核,另外,顾问律师为法人单位进行法律讲座和培训等内容,更应当有具体的次数约定,每年一次或者数次等等。

在质量要求方面,则应当确定相应的服务质量标准,例如:解答法律的准确性,解决问题的实用性,提供服务的快速性等方面,都可以考虑成为聘任约定的服务质量要求。

对于政府法律顾问工作业绩的考核,主要从以下几方面入手:顾问律师对该法人单位的基本概况是否熟悉,基础资料收集的是否完整,工作档案是否建立,有否工作台帐等;是否制订了如何开展顾问单位工作的详实方案和计划;不定期地在事务所业务会议上听取顾问律师对该项工作开展情况以及工作思路的介绍;顾问律师半年或一年来对顾问工作的书面小结,作为各单位考察顾问律师工作情况的重要依据;律师事务所对顾问单位的征询意见,听取各单位的服务质量反馈并根据情况调整工作思路和方法,必要时甚至可以调整顾问律师的人选。

探讨政府法律顾问制度建设

1、加强政府法律顾问的机构建设

借鉴海南、深圳等地做法,制定政府法律顾问工作规则。在该工作规则中明确成立政府法律顾问室。鉴于政府法制机构在政府法律顾问工作中的主导地位,建议参照深圳的做法,政府法律顾问室与政府法制机构合署办公。法律顾问室设秘书处,负责处理日常工作。法制办领导兼任法律顾问室主任,为政府首席法律顾问。另外,明确法律顾问的主要工作职责,聘请方式、顾问工作的方式、方法、工作程序、纪律要求、责任追究等。

2、建立政府法律顾问的资格制度。   

政府法律顾问人员组成应该是以政府法制人员为主体、法学专家和执业律师为辅,这是政府工作性质决定的。因为作为国家机关的成员,相对于一般执业律师更熟悉政府工作的操作程序,能准确把握政府工作的着力点,容易通过法律方式把政府的工作意图准确地予以体现,能较好体现法律顾问的参与性、参谋性和顾问性。法学专家担任政府法律顾问主要是利用他们精深的法学理论,着重对政府制定的规范性文件提出修改和补充建议。一般执业律师则通过他们的诉讼经验丰富政府法律顾问组的服务手段。对法学专家、执业律师担任政府法律顾问也应当制定出具体的条件,不是说只要是法学专家、执业律师不管其实际能力如何都可以担任政府法律顾问,而要加以一定的条件限制。 

充分培养政府法制办工作人员。

政府法制办因其工作职责决定了其工作人员为天然的

政府法律顾问,并且熟悉政府工作的操作程序,了解政府各单位工作规程,熟悉政府各项事务,担任政府法律顾问有天然的优势。但是区政府法制办因历史原因,缺乏训练有素的,具备各种法律实践实务的法律人才,这就需要政府对这部分人员加大培训力度,强化培养。

    建议制定培训方案,在三到五年内,采取多种方式全方面提高工作人员工作能力和水平。可以采取在公、检、法等专业部门挂职锻炼的方式,接触各类法律实务,提高实务工作水平。同时选派人员参加法律院校组织的学历教育、在职教育,提高法学理论知识素养。 

 

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