烟台市莱山区法制办
　　1999年以来，国务院相继颁布了《国务院关于全面推进依法行政的决定》、
《全面推进依法行政实施纲要》及《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》。
“一纲要两决定”的颁布实施，为基层政府依法行政、建设法治政府指明了方向，
促进了依法治国基本方略的顺利实施。
　　一、推进依法行政工作成效显著
　　近年来，特别自2007年以来，我区依法行政工作在区委区政府以及市法制
办的正确领导下，紧紧围绕构建和谐社会和服务发展的大局，以打造法治政府为
主线，充分发挥政府法制机构的参谋、助手和法律顾问的作用，政府及其行政机
关依法行政工作取得了较好的发展势头。
　　（一）依法行政的基础性工作得以显著加强
　　一是区委区政府高度重视依法行政工作。党的十六大明确提出，要“加强对
执法活动的监督，推进依法行政”。党的十六届四中全会提出了民主执政、依法
执政、科学执政的要求。在推进依法行政的进程中，人是决定性的因素，只有力
量到位，法制工作才能有效开展，秉承这种理念，短期内，我办人数就增加了2
名。同时，从律师事务所聘请了两名律师组成政府法律顾问团，协助政府开展法
律服务工作。在各部门分别内设了法规科或业务指导科，各街道园区设置了司法
所或社会事务部，并分别配备专人开展此项工作。在对外宣传方面，区委区政府
通过在区电视台开设《阳光政务》专栏，在《莱山政务》开辟普法专栏，浓厚依
法行政的氛围。
　　二是行政法律法规教育全面予以普及。国务院《关于全面推进依法行政实施
纲要》要求“各级人民政府及其工作部门的领导干部要带头学习和掌握宪法、法
律和法规的规定，不断增强法律意识，提高法律素养。要建立起行政机关工作人
员学法制度，增强法律意识，提高法律素质”。在这一精神的指引下，去年以来，
我们先后组织近五百名行政执法人员系统学习了《行政复议法》、《行政许可法》
和《山东省城市房屋拆迁管理条例》等法律法规，优化执法结构。
　　三是依法确认执法人员的执法资格。执法人员是行政执法的主体，是依法管
理公共及社会事务的中坚力量，其一言一行，一举一动反映了执法水平的高低，
折射出党委政府的形象。工作中，我们认真把握执法人员的“入口”关。对执法
人员的资格条件进行严格审查把关，凡综合考试或专业考试不及格的，工勤人员、
合同工、临时工在执法岗位上工作的，一律不予办理执法证，先后审验执法证件
423个，保证了行政执法队伍的健康发展。
　　四是行政执法案卷的质量明显提高。在行政机关作出的具体行政行为中，行
政处罚约占47.3%。通过对行政处罚案卷的经常性检查，可对其他行政执法案卷
起到提纲挈领的作用。自去年9月至今，我们在先期下发《行政处罚案卷评查标
准》的基础上，先后两次对执法部门的案卷进行了检查，共抽查案卷1244本。
同时采取上下联动的方式，邀请市法制办的领导对公安分局、药监分局、安监局、
劳动局的案卷进行了重点讲评。通过检查，各部门的行政处罚案卷均严格按照标
准进行了归档，涉及处罚的事项均符合《中华人民共和国行政处罚法》及上级业
务部门的要求。
　　(二)行政执法监督工作稳步开展
　　一是“量罚”有标准。针对行政处罚尺度难以把握，执法主观性较强，自由
裁量随意性较大等执法弊端，为压缩“弹性空间”，去年上半年，我们与19个
执法部门通力合作，对2576项带有自由裁量权的法条细化分解为6298条，并在
政府网站上进行了公布，接受社会监督。今年5月，我们又组织各部门再次细化
去年以来新颁布的法律法规中涉及行政处罚自由裁量权的条款，共细化标准
1234项，进一步增强行政执法的规范性、公正性及廉洁性。
　　二是检查有审核。行政执法的过多过滥，必然会干扰企业的生产经营，增加
企业的生产成本，影响本地的发展环境。我们认真贯彻执行《市委办公室、市政
府办公室关于进一步规范行政执法检查的实施意见》的要求，每年年初，依法梳
理各行政执法部门上报的当年度全区性行政执法检查活动计划，对可检查可不检
查的、没有检查依据的，一律取消行政执法检查计划，今年以来，共取消不必要
的行政执法检查6项，涉检企业265家，执法满意率为100%。
　　三是监督有复议。在解决行政争议的途径中，行政复议有着成本低、周期短，
解决快的优势，这种“短平快”的办案特点越来越受到广大群众的欢迎，行政复
议制度在社会公众中的影响力和知名度逐年扩大，从与法院受理的行政诉讼案件
相比较来看，就可见一斑。2008年，区政府受理复议申请14件，法院受理行政
诉讼15件；2009年上半年，两者之比为13：7。行政复议案件数量的递增，一
方面加强了对行政机关的监督，另一方面，增加了解决行政争议的渠道。
　　（三）政府依法决策的水平逐年提高
　　一是建立科学决策机制。（1）实行法制办负责人列席区政府常务会议和区
长办公会制度，对重大决策的部署，区政府都能认真听取法制办的建设性意见。
（2）对涉及改革、发展、稳定的重大涉法问题，法制办要首先拿出处理预案。
（3）实行规范性文件审查及备案制度。去年以来，共审查《莱山区行政事业单
位国有资产管理暂行办法》及招商引资合同16份，提出审查意见6条。向市政
府报送备案1件，部门备案3件，法制办向部门反馈备案意见5份，通过上述措
施，保证了政策执行的合法性、统一性及连续性。
　　二是理顺行政审批事项。在优化发展环境的过程中，我们先后两次对全区的
行政审批（许可）事项进行了清理和规范，共确定24个部门具有行政许可（审
批）职权，其中，行政许可163项，非许可审批事项37项，行政服务94项。从
中未发现各部门在法定条件外自行增加条件实施许可和将以取消的行政许可项
目仍以行政审批或其他方式变相审批的问题。
　　三是加强涉法问题研究。法制办作为政府的参谋、助手，积极参与政务，努
力为政府的科学决策提供高质量的建议。两年来，先后协助区政府处理诸如征用
土地公告、征收土地拆迁纠纷及贷款抵押登记等一批重大法律事务。上述法律事
务的处理均取得了较好的社会效果和经济效果。在参与法律事务研究的同时，积
极总结全区依法行政工作的好经验、好做法，先后被上级采用信息50余篇。
　　二、基层依法行政工作中存在的问题
　　 一是人少力量不足，不能更有效地开展工作。法制办作为政府依法行政的
办事机构，正承担着越来越多的职能，特别是《国务院关于加强市县政府依法行
政的决定》颁布后，法制办在推进社会主义政治文明进程中负有重要使命。但受
编制的限制，法制办相对于其他部门而言，人手较少，而且普遍与政府办合署办
公，兼职较多，工作压力较大。
　　二是个别部门缺乏对依法行政工作应有的重视。对依法行政认识基本上仍停
留在将法律作为一种管理社会的手段之一，尚未认识到依法行政不仅要依法管理
社会，而且管理者自身也要守法。思想上的不重视导致依法行政工作上的弱化，
如起草答辩状质量不高，送达法律文书不严格遵循行政程序等。
　　三是监督检查不到位。监督的方式主要是被动的书面备案审查等，开展主动
性监督检查较少，导致个别单位对依法行政工作缺乏应有的重视，如有的部门对
行政执法检查审核登记备案制度不重视，尚未作为一种制度来对待。
　　四是法律法规配套尚不完善。在社会主义法制体系尚未健全的情况下，由于
少数行政相对人对法律的片面理解，甚至歪曲理解，往往过分强调自身权益而缺
乏自觉的守法精神，逃避履行法定义务。与此同时，基层政府和行政部门承担大
量繁重的工作任务没有法定的手段和职权，对行政相对人反映的问题，想解决但
苦于找不到合适的法律依据，从而导致对有些社会事务和公共事务的管理处于不
管则失职，欲管又无权，管了即侵权的尴尬境地。
　　五、部门之间职能有交叉现象。如对奶制品的管理，涉及管理部门有农业局、
质监局、工商局、卫生局等多家部门，经常出现都管又都不管的现象，很容易导
致过度干扰企业或管理“真空”的“两极”现象，产生这些问题的根源就是管理
体制不顺，职能分工不明。
　　三、加强基层依法行政工作的对策和措施
　　 “郡县治则天下安”。国务院《关于加强市县政府依法行政的决定》成为
指导基层政府依法行政的纲领性文件，只有抓好用活该决定，基层依法行政工作
才能赢得实效。
　　（一）牢固树立宪法法律至上的原则。《中华人民共和国宪法》第五条规定：
一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪
法和法律，一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究；任何组织或者个人都不
得有超越宪法和法律的特权。宪法是国家的根本大法，只有牢固树立法制观念，
才能逐步增强依法行政的自觉性。
　　（二）进一步增强行政机关及其执法人员的法律素质。行政机关及其执法人
员是行政执法的主体，其一举一动，一言一行，都代表党委政府的形象，代表依
法行政的水平，而要提高执法水平，首当其冲的是加强学习和培训，当前和今后
一个时期，学习的重点为《行政许可法》、《行政处罚法》等法律法规，通过坚
持不懈的学习，使执法人员熟练掌握党的方针政策和行政法律法规，从提高法律
意识向提高法律素质转变，从一般行政管理向依法行政转变，做到执法和服务并
举，实体和程序并重。
　　（三）完善行政决策机制，推进决策的民主化和科学化。只有坚持行政决策
的民主化和科学化才能有效地提高政府的行政效率，政府的决策才能得到群众的
了解、支持和拥护。要积极推行重大行政决策听取意见制度、听证制度、合法性
审查制度、集体研究制度、评估制度及责任追究制度，做到决策、执行、监督“三
统一”，避免决策前拍脑袋，决策中拍胸脯，决策后拍屁股问题的发生。
　　（四）规范行政执法，提高执法效果。要积极推行行政执法责任制。从领导
者到一般执法人员，层层建立执法岗位责任制，分解落实执法任务，明确执法责
任，定期对执法人员进行评议考核，并将考核结果与执法人员绩效考核相挂钩。
要进一步规范行政处罚自由裁量权工作。要将行政执法部门今年以来梳理的行政
处罚依据和细化分解后制定的具体处罚执行标准继续予以公开，压缩执法的“弹
性空间”，促进执法的公正性、廉洁性。要认真落实执法检查审核登记制度。按
照市委办、市政府办的要求，加强对行政执法检查的监督和审核，减少行政执法
检查次数，优化发展环境。
　　（五）要自觉接受社会监督。“不受监督制约的权力必然导致腐败”。一要
强化政务信息公开。扩大公开的范围和层次，把人民群众关心的热点问题，比如
行政审批、民生工程、规范性文件等作为政务公开的必备内容，不断推进政务公
开的经常化和规范化。二要自觉接受人大法定监督和政协的民主监督，按照法定
程序向人大及其常委会报告工作，接受政协和人民团体的民主监督，及时办理人
大代表及政协委员提交的建议和提案。三要加强行政机关内部的层级监督，通过
行政复议，及时纠正违法或不当的行政行为，确保行政行为的合法性、合理性。
四要自觉接受司法监督。积极出庭应诉，自觉履行人民法院生效的裁决，维护司
法权威。五要接受新闻舆论监督，实施网络问政，对新闻媒体公开报道的行政决
策和行政执法中存在的问题，要积极整改，认真查处。