行政程序就是行政法律关系主体行使其行政实体法权利，履行其行政实体法义务所必须遵循的步骤、时限以及采用的方式、方法。我国法治建设在立法层次上过分偏重于规定各种静态的行政制度，忽略和轻视通过程序对法律的实施过程进行有效的动态调整。虽然《行政处罚法》《行政许可法》《行政复议法》等法律的颁布和实施对此有所改观，使重大行政行为在行政程序上有法可依，但是距离严格的法治政府的要求相差甚远。今后应加快行政程序立法步伐，争取在各个实施环节上建立各种行之有效的事前、事中和事后程序保障机制。下面，就完善行政程序谈一些看法。

一、行政程序的特征

行政程序一般具有以下显著特征：

第一，具有高度的权威性和约束力。程序对于保障行政权沿着民主、法治、科学的轨道健康运行发挥着重要作用，因而程序不容违反。为此当代西方发达国家均赋予程序相当高的权威性和约束力，如经程序认定的事实不得轻易推翻，违反程序规定的时效可以导致实体权利义务的消灭，以及当事人可以行政主体违反强制性程序为由主张实体行政行为无效等。

第二，程序的内容要求往往具有共性。这就是：（1）程序的基本规则必须由法律加以规定，而不得由行政部门自行设定、变更和撤销；（2）程序的内容需向利害关系人公开，要设置适当的程序规则，如告知、说明理由等，保障利害关系人对可能影响其合法权益的一切行政行为的知情权、了解权；（3）公民的权利义务将因为某一行政行为而受到影响时，在该行政行为作出之前，须有适当的程序规则保证利害关系人的意见和证据能够得到行政部门的充分尊重；（4）具有体现中立性原则的程序规则。“中立性原则是现代程序的基础”体现“中立性原则”的程序规则包括：任何人不得充当与己有关的案件的审理者和决定者，保障行政审判人员的独立性，建立回避制度等。

第三、程序具有公平正义性，也就是程序正义，这是程序特征的核心所在。程序正义保障实体正义的实现，如果程序的设计和实施是正义的，那么大多数情况下由此得出的实体结论也是正义的。相反如果程序的存在非正义，那么也很难保证得出正义的实体结论。

二、行政程序问题的原因及分析

在实践中出现的问题往往忽略相关程序，破坏程序的公平正义性，例如：

（一）立法方面

缺乏统一的行政程序立法规划，立法内容散乱，不成体系，许多重要的行政程序制度至今没有建立起来，而已有的程序法规范通常比较原则，操作性不够强，严重削弱了行政程序的控制、约束作用，造成了行政执法活动的混乱和无序。

（二）执法方面

任意简化、变通执法手续。执法人员在执行公务时，不出示有效证件，如执行公务时应出示身份证件就常被忽视。一些程序中的细节被忽略，损害了法律的权威性，如对法律专用格式或文书的不分对象的混用；执法者对当事人要求作出法律解释予以拒绝等等。

（三）监督方面

行政程序仍然缺少有效的监督。日常对工作的检查往往只注重结果而不注重对程序的检查，正确的结果应是正确的程序过程合乎逻辑的产物，而结果正确，程序错误一样不能产生法律效力。

（四）认识方面

对程序内容缺乏正确理解和认识。随着法律制度的日益完善，法律的内容也日益繁多，在工作中虽然注意了实体内容的增加，但对更为复杂的程序内容缺乏足够的理解和认识，相当多的执法者认为，法律程序的完善应该是使执法更加方便容易，一旦发现程序的限制力度在不断加大，对应该掌握的法律内容就会产生不恰当的抵触情绪。

同时，管理相对人法律意识不高，不能以法律来保护自己的合法权益，一定程度上纵容了违法操作现象的蔓延。在实践中很少有管理相对人主动要求执法者出示有效证件，也很少有人在被没收或扣押物品时要求执法人员履行法定手续。

三、改善行政程序的设想与做法

行政程序的核心和灵魂就是规范和控制行政权力。如果社会没有制约政府权力的需求，行政程序的价值便无法发挥出来。经验表明，通过法律手段来制约政府权力的需求越强烈，行政程序的水平便越高。

目前，我国行政部门各自为政，导致行政程序设置不科学、不统一，从而引发权限重复交叉，程序繁琐，以及影响行政效率等现象。我国已有的相关行政程序法中，强调更多的往往是行政监察、申诉、复议等事后程序，而忽视诸如信息披露、听证等事前和事中程序。我们认为，建立、健全现代行政程序法律制度，可以考虑从以下几个方面入手：

第一，明确和严格行政程序的设定主体，以保证行政程序的权威性和约束力，保证行政程序不容违反。对于体现程序正义的那些程序，如听证程序、回避程序、辩护程序等由最高国家立法机关通过法律加以规定，任何涉及相对人合法权益的行政活动都必须遵守此类程序，非有法律的特别规定不得简化和取消；对外部行政事务管理程序建议由最高国家立法机关统一规定对于确保行政效率所不可缺少的基本程序，如统一规定当事人双方在行政过程中的活动时效等，以及判断程序是否合理、是否繁简得当的原则性标准，除此之外的具体事务性程序可由行政机关自行设定，原则上如法律规定的程序不具体，决定采取实体行政行为的机关应可依法自行设定程序。

第二，行政诉讼法等法律对行政程序的法律效力作出了明确的规定，使得程序违法也能产生否定实体行政行为法律效力的后果，但是，程序违法对实体行政行为效力的否定是不彻底的。如果实体行政行为违法，当它被法院撤销后，被告行政机关不得以同一事实和理由作出与原具体行政行为基本相同的具体行政行为。然而，这一规定却不适用于程序违法。就是说，具体行政行为因程序违法被撤销后，被告行政机关仍可作出与原具体行政行为相同的行政行为，违反了公平、公正。换言之，被告行政机关行政行为的效力实际上不受影响。这对于维护行政程序的权威也是不利的。为了维护行政程序的权威，保障合法、公开、公平原则，尤其是在部分行政执法人员缺乏程序法治意识的情况下，适当牺牲一些实体行政行为的利益是必要的。

第三，建立有效的行政程序的监督机制。以往对行政程序采取的内部监督实施的办法经实践证明具有很大的缺陷，基本上不能使行政程序受到应有的尊重。为此，必须在严格内部监督的基础上建立和健全行政程序的外部监督机制。行政程序的内容有主次之分，如规定对一般事务性程序或工作程序的违反也导致实体行政行为无效，未免过于苛刻。因此建议，违反体现正当程序要求的程序规则将导致行政行为无效；违反一般性事务程序或工作程序由于只涉及管理效率问题而不直接影响当事人的合法权益，则不应该发生导致行政行为无效的后果，但对违反程序者应给予内部惩戒处分。

第四、转变观念。行政程序是行政机关正确行使权力的保障，各级行政机关及其工作人员惟有严格按照法定权限和程序行使职权、履行职责，根据法律授予的权限管理经济社会事务和其他行政事务，才能既不失职不作为，又不越权乱作为。树立法治意识，就必须树立程序意识，严格按程序办事。应该意识到按程序办事的重要性，明确按程序办事的基本要求，养成按程序办事的习惯。

四、推进依法行政过程中我市的一些做法

第一、加强地方立法，实现行政权力运行程序的规范化。在立法过程中，注重程序对行政权利运行的规范，组织社会听证，邀请专家、学者论证，今年上半年，共提请市政府常务会议的法规4部、规章7部，如《天津市审计监督条例》、《天津市城乡规划条例》，上述11部法规、规章均已按照法定程序审议并公布实施。

第二、严格执法程序，实现权力运行的规范化。我市针对行政执法中存在的突出问题，积极推进对一般违法违规行为，先教育规范、再限期整改、最后依法惩处的“三步式”执法程序，保证程序运行的合理合法化。同时，针对行政执法机关及其执法人员行使行政自由裁量权过大，容易造成执法腐败的问题，建立了规范行政处罚自由裁量权制度，并由我市市级行政机关结合本系统实际情况，统一规范行政处罚量幅度，从程序上有效地控制和减少了行政机关滥用职权和办“人情案”的问题。

三、加强对程序执行情况的监督。政府是否按程序办事，在办事过程中是否公正，行政相对人是否满意，不是政府自己评判自己，而是由社会公众、社会舆论给予评判。因此，我市积极改进行政监督方式，实行行政执法过错追究制，努力建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的监督机制。自觉接受外部监督，包括人大政协的监督、法律的监督、舆论的监督、社会公众的监督；同时完善行政机关内部的监察和监督机制，加强对政府规章和其他规范性文件的备案审查工作，加强行政复议工作。只有把政府行为置于严密的监督之下，政府办事的程序才会更加合理规范，依法行政才能真正得以落实。